DIREITO ADMINISTRATIVO – Conceito e Origem, Estrutura da Administração Pública, Fontes, Regime Jurídico Administrativo, Princípios e Poderes da Administração Pública e a sua Organização.

Quero agradecer mais uma vez ao meu amigo Luzardo Faria, por estar de novo disponibilizando seu resumo para ser postado no blog!

Direito Administrativo A (link para download)

 

Origem do Direito Administrativo

Pode-se dizer, rápida e basicamente, que o Direito Administrativo nasce junto com o Estado de Direito. Mais precisamente, na França pós-revolucionária. Até a revolução burguesa de 1789, regia a lógica do Estado absolutista, no qual o Monarca, enquanto rei absoluto, não era responsabilizado pelos seus atos. O Rei estava acima do Direito. Muitas vezes, aliás, o Direito era exatamente aquilo que ditava o Rei. A ordem jurídica – e todo o resto da sociedade civil – era totalmente submissa às ordenações reais.

Com a revolução, há a queda do absolutismo e a instalação do Estado de Direito. Nesse novo período histórico, respondendo aos anseios da burguesia ascendente, que temia o poder estatal desenfreado, o Estado passa a se submeter ao Direito. Até mesmo – e, no Direito Administrativo, principalmente – o Chefe de Estado e de Governo está submisso à ordem jurídica. Os governantes- e o próprio Estado também – passam a dever respeito ao Direito, tanto quanto qualquer outro membro da sociedade.

É nesse contexto de submissão jurídica da máquina estatal em que se desenvolve o Direito Administrativo. E não poderia ser diferente. Somente com o advento do Estado de Direito é que começa a fazer sentido o desenvolvimento (no início, mais jurisprudencial do que legal) deste novo ramo do Direito: o Direito Público. O Direito Administrativo nasce, portanto, para disciplinar as relações entre os administradores e os administrados, já que agora estão todos submissos a mesma ordem jurídica.

O Direito Administrativo, mais especificamente, começa a ser desenvolvido jurisprudencialmente, através das decisões do Conselho de Estado francês.Tal conselho, instituído em 1799, possui exatamente a função de dirimir as controversas surgidas entre a Administração Pública e os seus administrados. Vale lembrar que os revolucionários burgueses não confiavam no Poder Judiciário, por este ainda ser composto, em sua maioria, por nobres apoiadores do regime monárquico absolutista. Sendo assim, o Conselho de Estado passa a julgar as ações que eram movidas contra a Administração Pública – demonstrando, claramente, que, a partir de então, a Administração também se submetia ao Direito.

 

 

Conceito de Direito Administrativo

          Sistematicamente, pode-se listar três escolas jurídicas que trataram de desenvolver um conceito para definir o Direito Administrativo:

(i) Escola Francesa ou Exegética:

Para a Escola Francesa o Direito Administrativo era visto como um ramo do Direito, que aglutinava poderes a serem desfrutados pelo Estado em face dos cidadãos. A ideia base, nesse momento, era a da existência de poderes de autoridade detidos pelo Estado e exercitáveis em relação aos administrados. É uma perspectiva autoritária, que assenta a base do Direito Administrativo sobre uma força oriunda do alto e imposta aos administrados, como que hierarquicamente. Para os franceses, desenvolvedores dessa teoria, todo esse poder da Administração era fundado nas leis e nos regulamentos administrativos, sendo respeitadas as orientações trazidas pelo (ainda) superior Direito Privado, constantes, principalmente, no Código de Napoleão.

(ii) Escola do Serviço Público:

A Escola do Serviço Público é capitaneada pelos ensinamentos do teorista do Estado Léon Duguit. Para Duguit e seus discípulos, a noção-chave, a ideia central do Direito Administrativo, verdadeiramente capaz de explicar as peculiaridades de seus institutos e justificar sua aplicação, não é a noção de poder advindo das leis, mas sim a de serviço público, isto é, de serviços prestados à coletividade pelo Estado, por serem indispensáveis à coexistência social. O Direito Administrativo passa a ter o dever de servir à coletividade, do encargo de atender a necessidades gerais, sendo elas – e só elas – justificativas para seu exercício. Esta é a concepção mais difundida entre os administrativistas brasileiros.

(iii) Escola do Poder Executivo:

Esta Escola difere das duas anteriores por não analisar as bases ideológicas do Direito Administrativo para desenvolver sua conceituação. Mais simplista e objetiva, a Escola do Poder Executivo entende ser o Direito Administrativo aquele relativo apenas ao estudo e a análise do Poder Executivo.  O Direito Administrativo seria, acima de tudo, a base do Poder Executivo, que regularia todos os órgãos e funções do Poder Executivo (inclusive as atividades de polícia e de governo, bem como as legislativas e jurisdicionais exercidas no âmbito do Poder Executivo).

 

 

 

Objeto e definição do Direito Administrativo

O Direito, de modo geral, é um conjunto de normas (princípios e regras), dotadas de coercibilidade, que disciplinam a vida social. O Direito Administrativo, enquanto ramo do Direito Público, é esse conjunto de princípios e regras que disciplina a função administrativa, bem como as pessoas e os órgãos que a exercem. Tem por objeto, portanto, toda essa estrutura administrativa, a qual é voltada para a satisfação dos interesses públicos.

Marçal Justen Filho, nesse sentido, assevera que “o Direito Administrativo é o conjunto das normas jurídicas de direito público que disciplinam as atividades administrativas necessárias à realização dos direitos fundamentais e a organização e o funcionamento das estruturas estatais e não estatais encarregadas de seu desempenho”. Maria Sylvia Zanella di Pietro, em definição semelhante, diz ser “o ramo do Direito Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins de natureza política”.

 

Funções do Estado

Segundo teoria paradigmática desenvolvida por Celso Antonio Bandeira de Mello, a divisão das funções do Estado – e não, como se costuma falar, dos “Poderes”, vez que o Poder, desde Rousseau, é considerado uno e indivisível – deve ser encarada a partir de um critério objetivo-formal, que leva em conta as características de direito, ou seja, atributos especificamente deduzíveis do tratamento normativo que lhes corresponda. Dessa forma, pode-se dizer que a função legislativa é caracterizada, não só pela generalidade e abstração, mas pela possibilidade de inovar na ordem jurídica, criando direitos e obrigações, sempre respeitando a Constituição. A função administrativa, por sua vez, é a de se desenvolver mediante comandos infralegais e, excepcionalmente, infraconstitucionais, expedidos na intimidade de uma estrutura hierárquica. Por fim, a função jurisdicional é aquela de resolver controvérsias com força jurídica de definitividade (coisa julgada). Cada “Poder” do Estado é caracterizado pela função que exerce precipuamente (Legislativo – legislativo; Executivo – administrativa; Judiciário – jurisdicional). Mas todos exercem, típica ou atipicamente, todas essas três funções. Como exemplo de exercício de função atípica no âmbito da Administração Pública tem-se a medida provisório (função legislativa) e o processo administrativo disciplinar (função jurisdicional).

 

 

 

Estrutura e atividade da Administração Pública

(i) Sentido material (função administrativa):atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas

(i.1)serviço público – atividade voltada a satisfação de necessidades que a sociedade apresenta em um determinado tempo e espaço e que só a Administração Pública pode realizar (ou, indiretamente, a iniciativa privada; ex: concessão de transporte público coletivo)

(i.2)poder de polícia (polícia administrativa) – prerrogativa da Administração Pública dada pelo ordenamento jurídico de limitara liberdadee os direitos individuais dos particulares em prol do interesse público (ex: delimitação das áreas urbanas em que não pode haver atividade comercial ou da altura dos edifícios, vigilância sanitária, proibição de som alto após determinado horário, etc)

(i.3) fomento – incentivo ao desenvolvimento de determinados setores da iniciativa privada, por meio de favores, benefícios e regalias concedidos pelo Poder Público (ex: subsídio fiscal a montadoras para que o setor industrial automobilístico  possa se desenvolver na cidade)

(ii) Sentido subjetivo: sujeitos que exercem a atividade administrativa

(ii.1) órgãos – Fazem parte da Administração Pública Direta. São unidades de poder, com um conjunto de atribuições, um feixe de competências específicas. Não tem personalidade jurídica (quem tem é o poder central, ex: o Ministério da Educação é um órgão do Poder Executivo federal, mas quem possui personalidade jurídica é a União; tem por competência/atribuição determinar as matérias obrigatórias em todas as escolas do país)

(ii.2) agentes públicos – pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal:

  • agentes políticos: exercem função política e possuem um vínculo institucional; podem ser eleitos ou não; ex: Governador, Secretários de Estado, Presidente do Tribunal de Justiça (em casos excepcionais, que exerça função política), etc.
  • servidores públicos: funcionários públicos (relação de trabalho regida por estatuto, ex: Lei Orgânica da Magistratura Federal; são classificados em: efetivos, comissionados e vitalícios), empregados públicos (regidos pela CLT) e temporários (art. 37, IX, CF)
  • particulares em cooperação com a AP: são considerados agentes públicos para determinadas questões (responsabilidade, mandado de segurança, etc.); ex: júri popular, mesário em eleição

(ii.3) entidades (pessoas administrativas) – Administração Publica Indireta: autarquias (UFPR), sociedades de economia mista (Petrobrás), empresa pública (EBSERH), fundações (FUNAI)

 

Fontes do Direito Administrativo

Pode-se dizer que o Direito Administrativo baseia-se, para sua formação, em quatro fontes principais, a saber: a lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes.

A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo, abrangendo esta expressão desde a Constituição até os regulamentos executivos. E assim o é, pois tais atos, impondo seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado, estabelece as relações de administração de interesse direto e imediato do Direito Administrativo.

A doutrina forma o sistema teórico de princípios aplicáveis ao direito positivo. Influencia não só na formação das leis, como também nas decisões administrativas e jurisprudenciais, contenciosas e não contenciosas, ordenando, dessa forma, o próprio Direito Administrativo.

A jurisprudência, enquanto tradução da reiteração de julgamentos em um mesmo sentido, influencia fortemente a construção do Direito Administrativo, que se ressente de codificação legal. Possui um caráter mais prático e mais objetivo do que a lei e a doutrina, mas nem por isso se aparte de princípios teóricos que, por sua persistência nos julgados, acabam por penetrar no ramo da Ciência do Direito Administrativo. Vale lembrar que a jurisprudência possui uma característica nacional, enquanto que a doutrina tende a universalizar-se. Sendo assim, cada país possui uma relação diversa com a jurisprudência. No Brasil, diferentemente dos Estados Unidos, por exemplo, ela não obriga a Administração ou o Judiciário a segui-la, apenas orienta uma direção para casos semelhantes.

O costume ainda é fonte importante do Direito Administrativo. Apesar não ostentar mais a importância do início do desenvolvimento dessa matéria, ainda hoje, devido a carência de legislação organizada específica, supre o texto escrito. A prática burocrática administrativa sedimenta a consciência dos administrados e, principalmente, dos administradores.

 

Regime jurídico-administrativo

Diz-se que a existência de uma disciplina jurídica autônoma prescinde de um conjunto sistematizado de princípios e regras que lhe dão identidade, diferenciando-a das demais ramificações do Direito. O Direito Administrativo, para assim ser considerado, portanto, deve possuir esse sistema de normas jurídicas próprias à sua matéria, que guardem entre si uma relação lógica de coerência e unidade, compondo, dessa maneira, o tal regime jurídico-administrativo, que será aplicado a todos os órgãos e sujeitos da Administração Pública.

Celso Antônio Bandeira de Mello define “princípio” como sendo o mandamento nuclear de um sistema jurídico. Um verdadeiro alicerce dele, uma disposição fundamental, a partir da qual se irradiam todas as outras normas que compõem esse sistema. Acima de tudo, define a lógica e a racionalidade de tal sistema normativo, conferindo-lhe harmonia.

O Direito Administrativo, nesse sentido, ainda segundo lição do Prof. Celso Antônio, é fundado na consagração de dois princípios: o da supremacia do interesse público sobre o privado e o da indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos.

Tais princípios, vale lembrar, não possuem um valor absoluto. São, por outro lado, os pontos fundamentais do Direito Administrativo. E isso não porque possuem em si a virtude de se importem como fontes necessárias do regime jurídico-administrativo, mas porque seus efeitos e consequências são observados por todo o ordenamento administrativo. O sistema de Direito Administrativo, portanto, é construído a partir desses dois princípios.

 

Conceito jurídico de interesse público

É amplamente sabido que todo o Direito Público – e, logicamente, o Direito Administrativo – busca, essencialmente, a realização do interesse público. Tal conceito, apesar de muito utilizado, não possui significado instintivamente deduzível. Faz-se necessário, portanto, um estudo mais aprofundado, a fim de delinear o que exatamente é o interesse público.

Acerta Marçal Justen Filho ao dizer que o interesse público contrapõe-se ao interesse privado, que não é sinônimo de interesse do Estado ou dos agentes públicos e que não se confunde com as necessidades do aparato administrativo. O conceito de interesse público, todavia, requer análise que vá além de mera exclusão de outros conceitos.

O interesse público é, obviamente, o interesse de todos, da sociedade, da coletividade. No entanto, não se pode com isso imaginar que exista por si próprio, com uma consistência autônoma, independente e estranha a qualquer interesse da Administração e dos administrados.

O interesse público, apesar de, em determinadas ocasiões, poder ser contraposto a um dado interesse individual, não pode, jamais, ser contraposto ao interesse de absolutamente todos os indivíduos. Há, portanto, uma íntima relação entre o interesse público e os múltiplos interesses individuais.

Como exemplo de conflito entre interesse público e um interesse individual cita-se o instituto da desapropriação. Por óbvio, ninguém, enquanto indivíduo, possui o interesse de ter sua casa desapropriada, seja por quais motivos forem. Enquanto membros da sociedade, no entanto, possuímos, todos, o interesse de que exista o instituto da desapropriação, para que, por exemplo, sejam construídas estradas, quando necessário.

O interesse público, portanto, conforme definição do Prof. Celso Antônio, configura-se como a dimensão pública dos interesses individuais, isto é, os interesses que os indivíduos possuem enquanto partícipes da Sociedade (entificada juridicamente na figura do Estado).

Fica visível, portanto, que existe, de um lado, o interesse individual, particular, atinente às conveniências de cada um no que concerne aos assuntos de sua vida particular; e, de outro, um interesse igualmente pessoal desses mesmos indivíduos, mas enquanto membros de uma coletividade maior, na qual estão inseridos e na qual estarão inseridos aqueles que os sucedê-los.É, desse modo, o interesse resultante do conjunto de interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de partícipes da Sociedade e pelo simples fato de o serem.

 

Interesses primários e secundários do Estado

Para deixar ainda mais claro que o interesse público não se confunde com o interesse da Administração, tampouco com o dos administradores, vale ressaltar as lições desenvolvidas pelo italiano Renato Alessi. Para ele, os interesses públicos correspondentes à dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, aqueles que os indivíduos possuem enquanto membros da Sociedade, configura o interesse público primário. Por outro lado, os interesses guardados pela Administração e pelos administradores configuram o interesse público secundário, sendo que este só poderá ser realizado quando não se confrontar com aquele.

 

 

 

Supremacia do interesse público sobre o privado

          O primeiro princípio fundamental do Direito Administrativo é aquele que proclama a superioridade do interesse da coletividade, firmando a prevalência dele sobre o do particular, como condição, até mesmo, da sobrevivência e asseguramento desse último. É o pressuposto de uma ordem social (coletiva) estável, na qual todos e cada um possam se sentir garantidos e resguardados. A supremacia do interesse público sobre o privado acarreta três consequência para o regime jurídico-administrativo: (i) a posição privilegiada do órgão encarregado de zelar pelo interesse público e de exprimi-lo, nas relações com os particulares; (ii) a posição de supremacia do órgão nas mesmas relações; (iii) restrições ou sujeições especiais no desempenho da atividade administrativa.

Para se compreender melhor como se constrói tal supremacia, utiliza-se teoria desenvolvida pelo Prof. Daniel Wunder Hachem, que recorre ao ordenamento jurídico, enquanto fruto da deliberação democrática dos anseios da população, para identificar a justificativa do interesse público se sobrepor a privado.

Sendo assim, sob um ponto de vista jurídico, é possível analisar o interesse público de duas formas: (i) sentido amplo e (ii) sentido estrito.

(i)              Em um sentido estrito, interesse público é todo aquele interesse tutelado pelo Direito. O interesse privado, logicamente, portanto, seria o interesse não protegido pelo ordenamento jurídico (interesse ilícito ou interesse puro e simples, que é o interesse sequer observado pelo Direito). Nessa visão o interesse público se aplica como regra, isto é, sempre que um interesse tutelado pelo direito for confrontado a um não protegido pelo ordenamento jurídico, deverá prevalecer o primeiro.

 

(ii)             Muitas vezes, no entanto, o sentido amplo de interesse público não será capaz de resolver os problemas que a Administração enfrenta no dia-a-dia. Sendo assim, houve a necessidade de se identificar o interesse público sobre um prisma mais restrito. Nesse, o interesse público se assemelha ao interesse geral, isto é, ao interesse da coletividade, da população. Aqui o interesse público não se confronta somente a interesses não protegidos pelo direito, mas também àqueles protegidos pelo direito, mas de titularidade individual ou difusa. Há uma relação de prevalência relativa do interesse geral sob os interesses específicos.

 

Indisponibilidade, pela Administração, dos interessespúblicos

A indisponibilidade dos interesses públicos significa que, sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público -, não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por serem inapropriáveis. Basicamente, diz-se que, na Administração, os bens e interesses públicos não se acham entregues à livre disposição da vontade do administrador. Antes, para este, coloca-se a obrigação, o dever de curá-los e de procurar satisfazê-los nos termos da finalidade a que está adstrito. É, portanto, a ordem legal que dispõe sobre os interesses públicos, não a Administração.

 

Princípios constitucionais do Direito Administrativo

Em seu art. 37, a Constituição Federal determina que Administração Pública, Direta e Indireta, será regida pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência. Estes são considerados os princípios explícitos do Direito Administrativo. Há, também, todavia, uma série de princípios implícitos, que são deduzíveis a partir da interpretação de todo o texto constitucional, tal qual o princípio da motivação e o princípio da proporcionalidade e da razoabilidade.

a)    legalidade: é o princípio específico do Estado de Direito. É justamente aquilo que qualifica e identifica um Estado como sendo “de Direito”. Por tal razão é um princípio basilar do regime jurídico-administrativo, já que o Direito Administrativo nasce com o Estado de Direito. É o princípio da legalidade configura a submissão do Estado – e, portanto, da Administração Pública – à Lei. Em suma, é a consagração da ideia de que a Administração só pode ser exercida na conformidade da Lei e que, por consequência, a atividade administrativa é uma atividade sublegal, infralegal, consistente na expedição de comandos complementares à Lei. Importantíssimo ressaltar que, atualmente, o princípio da legalidade é entendido de um modo amplo. Sendo assim, considera-se Lei não somente a lei formal, ordinária, produzida diariamente pelas câmaras legislativas, mas também (e até principalmente) a Constituição Federal e os tratados internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil seja signatário.

b)    impessoalidade: traz a ideia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou prejudiciais. Pelo princípio da impessoalidade, nem favoritismo nem perseguições são toleráveis em âmbito administrativo. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie.

c)     moralidade:segundo o princípio da moralidade, a Administração e seus agentes têm o dever de atuar na conformidade com princípios éticos. Violá-los significa violação ao próprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidação. Compreende-se em seu âmbito os chamados princípios da lealdade de a boa-fé, segundo os quais a Administração há de proceder com sinceridade e franqueza na relação com seus administrados, sendo-lhe vedado qualquer comportamento astucioso ou malicioso, direcionado a confundir, dificultar ou minimizar o exercício dos direitos por parte dos cidadãos.

d)    publicidade: consagra o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos. Não pode se dizer em Estado Democrático de Direito (no qual o poder emana do povo: art. 1º, pár. único da CF), onde os assuntos de interesse geral são ocultados dos administrados, muito menos quando dos sujeitos individualmente afetados pela medida em questão.

e)    eficiência: o princípio da eficiência administrativa, inserido no caput  do art. 37 da CF com a Emenda Constitucional nº 19/98, determina que a Administração Pública deve se preocupar com os resultados das suas ações. A leitura é parecida daquela realizada por uma análise econômica do princípio da eficiência, que impõem os melhores resultados, com os menores custos. Vale lembrar, todavia, que no âmbito administrativo, a preocupação a que se refere o princípio da eficiência não é relativa ao lucro (como no setor privado), mas a satisfação dos interesses públicos.

f)      motivação: implica o dever de a Administração justificar seu atos, apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a relação lógica entre os eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada.

g)    proporcionalidade: traz a ideia de que as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade correspondentes ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas. Os atos cujos conteúdos ultrapassarem o necessário para alcançar o objetivo que justifica o uso da competência, portanto, ficam maculados de legitimidade, uma vez que ultrapassam o âmbito da competência; ou seja, superam os limites que naquele caso lhe corresponderiam. É fundada, portanto, em três componentes: (i) necessidade: o ato não deve ultrapassar os limites daquilo que é necessário; (ii) adequação lógica: a medida adotada deve ser logicamente adequada para o atingimento do fim pretendido; (iii) razoabilidade.

h)    razoabilidade: a Administração terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosa das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida. Sendo assim, não serão apenas inconvenientes, mas também ilegítimas – e, portanto, juridicamente invalidáveis -, as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsideração às situações e circunstância que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de acatamento às finalidades da lei. É entendido também como o princípio da proporcionalidade em sentido estrito, uma vez que, basicamente, exige o dever de proporção entre os meios utilizados e os fins desejados, proibindo excessos e insuficiências.

 

Poderes da Administração Pública

  • Poder de polícia: faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. É o mecanismo de frenagem  que a Administração possui para conter os abusos do direito individual. Pelo poder de polícia, o Estado detém a atividade dos particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem-estar social, ao desenvolvimento e à segurança nacional.
  • Poder hierárquico: poder de que dispõe a Administração para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal.
  • Poder disciplinar: é a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração. É uma supremacia especial que o Estado exerce sobre todos aqueles que se vinculam à Administração por relações de qualquer natureza, subordinando-se às normas de funcionamento do serviço ou do estabelecimento que passam a integrar definitiva ou transitoriamente.
  • Poder regulamentar: faculdade de que dispõem os Chefes de Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execução, ou de expedir decretos autônomos sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei. É um poder inerente e privativo dos Chefes de Executivo (art. 84, IV, CF), e, por isso mesmo, indelegável a qualquer subordinado.

Ainda, estão listados entre os poderes da Administração Pública o poder vinculado, o poder discricionário e a polícia sanitária.

 

Organização da Administração Pública

A organização administrativa resulta de um conjunto de normas jurídicas que regem a competência, as relações hierárquicas, a situação jurídica, as formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas, no exercício da função administrativa. Como o Estado atua por meio de órgãos, gentes e pessoas jurídicas, sua organização se calca em três situações fundamentais: a centralização, a descentralização e a desconcentração.

Diz-se que a atividade administrativa é centralizada quando é exercida pelo próprio Estado, ou seja, pelo conjunto orgânico que lhe compõe. Na centralização o Estado atua diretamente por meio dos seus órgãos, isto é, das unidades que são simples repartições interiores de sua pessoa e que por isto dele não se distinguem. Consistem, portanto, em meras distribuições internas de plexos de competência, ou seja, em “desconcentrações” administrativas.

Já na descentralização o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, seres juridicamente distinto dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isto mesmo se constituam em parcela personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal. Na descentralização o Estado pode ou não transferir a titularidade do exercício da atividade em questão para particulares, a depender do modo como será realizada essa descentralização (concessão, permissão, ppp, etc.)

Nesse ponto é imperioso ressaltar que descentralização não é o mesmo que desconcentração. Por meio desta, o Estado continua atuando diretamente. No entanto, a Administração cria repartições, no seu próprio interior, para auxiliá-la no cumprimento das mais diversas tarefas que possui. Há uma distribuição interna de competências decisórias, em grupos de unidades individualizadas. Os órgãos, vale lembrar, são unidades despersonalizadas. Eles são somente unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições do Estado. A personalidade, no entanto, continua sendo a do Poder Central.

 

Entes da Administração Pública Indireta

Como já se viu no tópico sobre a estrutura da Administração Pública, está é divida, inicialmente, em dois grandes grupos: (i) Administração Pública Direta: União, Estados, Distrito Federal e Municípios e (ii) Administração Pública Indireta: formada por entes de personalidade jurídica de direito público (autarquias, fundações de direito público e consórcios públicos) e de direito privado (empresas públicas, sociedade de economia mista, fundações públicas, consórcios público-privados). Agora, analisa-se esses entes da API:

a)    autarquias: pessoa jurídica de direito público, instituída para desempenhar atividades administrativas sob regime de direito público, criada por lei que determina o grau de sua autonomia em face da Administração Direta. Ex: UFPR

a.1) agência reguladora: é uma autarquia especial, que está sujeita a um regime jurídico que assegura a autonomia em face da Administração direta e que é investida de competência para realizar regulação em determinado setor

a.2) agência executiva: autarquia destituída de competência regulatória, dedicada a desenvolver atividades administrativas clássicas, inclusive a de prestação de serviços públicos. Celebra um contrato de gestão com o Poder Público, a fim de determinar as condições do exercício de sua competência e até fixando metas a serem cumpridas.

b)    fundações de direito público: a competência das fundações de direito público são muito semelhantes as das autarquias, diferindo apenas na atividade desempenhada. Enquanto estas desempenham funções de autoridade, as fundações de direito público seriam instrumento para desenvolver atividades culturais, de pesquisa e afins. É também diferente das fundações públicas, como se verá adiante.

c)     consórcios públicos: consiste numa associação pública entre entes políticos diversos, constituída a partir de autorizações legislativas, investida na titularidade de atribuições e poderes públicos para relações de cooperação federativa, tendo por objeto o desenvolvimento de atividades permanentes e contínuas.

d)    empresas públicas: pessoa jurídica criada por força de autorização legal como instrumento de ação do Estado, dotada de personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrente de ser coadjuvante da ação governamental, constituída sob quaisquer formas admitidas em Direito e cujo capital seja formado unicamente por recursos de pessoas de Direito Público interno ou de pessoas de suas administrações indiretas, com predominância acionária residente na esfera federal

e)    sociedades de economia mista: pessoa jurídica cuja criação é autorizada por lei, como instrumento de ação do Estado, dotada de personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes desta sua natureza auxiliar da atuação governamental, constituída sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou entidade de sua administração indireta, sobre remanescente acionário de propriedade particular

f)      consórcios público-privados: consórcio público com personalidade jurídica de direito privado consiste numa pessoa jurídica sem fins econômicos, formada exclusivamente por entes da federação para estabelecer relações de cooperação federativa.

 

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3 comentários em “DIREITO ADMINISTRATIVO – Conceito e Origem, Estrutura da Administração Pública, Fontes, Regime Jurídico Administrativo, Princípios e Poderes da Administração Pública e a sua Organização.

  1. Joao carvalho disse:

    Muito bom, ajudou -me na aula de Direito Administrativo. Valeu.

  2. João GImenez disse:

    Gostei, me ajudou bastante. Obrigado.

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