DIREITO CONSTITUCIONAL B – Federalismo e Repartição de Competências

Obrigado à Vitória Segato, por ter cedido seu resumo de Constitucional !

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DIREITO CONSTITUCIONAL B – FEDERALISMO E REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS

 Textos-base:

  • O Estado brasileiro: algumas linhas sobre a divisão de poderes na federação brasileira à luz da Constituição de 1988. CLÈVE, Clemerson.
  • Competências na Constituição de 1988. DIAS MENEZES ALMEIDA, Fernanda.

Momento constituinte da CF de 1988: era necessário repensar o federalismo, que a Constituição anterior mantivera apenas nominalmente, com vistas à restauração do equilíbrio das forças federativas. Impunha-se uma reforma tributária, que rompesse com a dependência financeira que acaba gerando dependência política, ambas incompatíveis com o federalismo; também uma repartição de competências entre as pessoas políticas, para descentralizar os poderes e distribuir as forças.

A principal inovação da CF de 1988 foi a exploração mais acentuada das competências concorrentes, como alternativa para alcançar a descentralização almejada.

Cada afirmação da autonomia do Estado-Membro implica outra que a limita, restringe ou desmente.  Talvez por isso alguns juristas chegam a afirmar que o Brasil não é mais do que foi durante o Império, após o Ato Adicional de 1834, que concedeu uma relativa autonomia política para as, então, Províncias: um Estado unitário descentralizado.

Importa, contudo, encarar a divisão espacial do poder enquanto processo dinâmico animado pelas forças que dominam a cena política. O federalismo brasileiro deve ser apreendido a partir de suas duas faces: a face unitária e a face federal. Conforme a relação de forças cristalizada momentaneamente no processo político, privilegiar-se-á o momento federal ou o momento unitário do Estado brasileiro.

É evidente que a partir de 1964 e, principalmente, de 1967/69 até a promulgação da nova Constituição, multiplicaram-se as variáveis que reforçam a tendência unitária. Isso muda com o compromisso descentralizante do Constituinte. Nos últimos anos, entretanto, a tendência centrípeta recobra vigor (centralizante).

 

Assembleia Constituinte de 1987/88 procurou redesenhar o Estado brasileiro. A sociedade reclamava uma distribuição de poderes equilibrada, ainda que mantendo o princípio do federalismo cooperativo contemporâneo do Estado-providência. Isto para ser restabelecido o princípio da coordenação, isto é, da relação igualitária entre a União e as unidades federadas. Esse princípio no Direito brasileiro não passava de mito, tantas eram as esferas nas quais os Estados se viam de fato (e não poucas vezes de direito) subordinados à vontade todo-poderosa do poder central. Isso mudou com a nova ordem constitucional.

Todavia, nos últimos anos experimenta-se, novamente, um processo de reconcentração de competências nas mãos da União ultimado pela aprovação de sucessivas Emendas à Constituição que transferem para o poder central competências antes exercidas pelas Coletividades Políticas regionais ou locais.

O processo é reafirmado pela vocação centralizadora do legislador federal, descumprindo, além do mais, o Senado o seu papel de câmara de ressonância dos interesses dos Estados. Por outro lado, o Supremo Tribunal Federal tem seguido uma linha igualmente pouco comprometida com a ideia de subsidiariedade, própria do federalismo, em sua jurisprudência.

Também o princípio da participação estadual no Governo Federal merecia ser reforçado. O sistema de eleição indireta cedeu lugar, ainda na vigência da Constituição revogada, a um sistema de eleições diretas para a presidência, o que implica a manifestação da vontade das populações dos Estados-Membros. Mas isso não é suficiente para a efetivação da regra da participação estadual. Faz-se necessário o crescimento das funções do Legislativo federal, onde tem lugar o Senado da República, órgão de ligação entre a vontade do poder central e a dos poderes locais. A Constituição de 1988 aumentou as matérias de competência do Senado (art. 52) e restabeleceu a ideia da participação. Há dúvidas, porém, quanto ao restabelecimento do princípio da coordenação.

Coordenação e participação, estes dois pilares do federalismo não subsistem sem a democracia. A história das instituições políticas brasileiras demonstra que por ocasião dos golpes, das ditaduras e dos regimes de exceção sofria o Estado Federal. Alguns autores atribuem o eterno mimetismo do federalismo brasileiro à sua origem.16 De fato, nossa federação não nasceu, como a americana, a partir das autonomias locais reivindicantes, mas antes de um processo decidido pelo poder central. Não se crê, porém, que a origem influencie de maneira decisiva os destinos da distribuição espacial do poder no Brasil. Como a história pátria demonstra, a questão federal na república tem sido companheira da democrática. Com democracia, há relativa autonomia estadual e nunca o contrário. Bem por isso, a nova Lei Fundamental criou a expectativa do renascimento das práticas federativas em nosso País.

Cumpre tratar do terceiro princípio indispensável à configuração do Estado Federal: o princípio da autonomia do Estado-Membro. O cerne do princípio reside na distribuição de poderes contemplada na Constituição.17 Sem uma repartição constitucional de tarefas, que atribua às unidades federadas um mínimo irredutível de competências, não há federação. Antes de cuidar da distribuição de competências na Constituição Federal, é importante considerar as técnicas jurídicas delimitadoras dos campos de atuação dos governos estaduais e central.

MATRIZ NORTE- AMERICANA

É uma criação dos convencionais da Filadélfia, reunidos em 1787 com o objetivo de aprimorar a união dos Estados em que haviam convertido as 13 colônias independentes da América do Norte.

Tal modelo representava uma alternativa para o modelo de autoridade política centralizada, desenvolvido durante a Revolução Francesa. O que se desejava era criar um governo nacional suficientemente forte para exercer certos poderes gerais, mas não tão poderoso que pudesse ameaçar as liberdades individuais.

Antes da Federação, os treze Estados surgidos com a proclamação da independências das colônias uniram-se numa Confederação (Tratado celebrado em 1781, chamado “Artigos de Confederação”. Não deu certo, visto que na Confederação formada ainda preservara-se a soberania de cada Estado que subscrevia o pacto (comprometendo-se o vínculo). Outro defeito era a inexistência de um Tribunal Supremo para superar decisões conflitantes das judicaturas dos Estados,  e a necessidade de aprovação de todos os Estados para a execução de quaisquer medidas pela União.

CARACTERÍSTICAS DO ESTADO FEDERAL

  • AUTONOMIA DOS ESTADOS-MEMBROS: abdicou-se da soberania presente na Confederação, na condição de membros autônomos, passando a integrar um novo e único Estado, este sim soberano. Desfrutam de autonomia, capacidade de autodeterminação dentro do círculo de competências traçado pelo poder soberano, que lhes garante auto-organização, autogoverno, autolegislação e auto-administração, através da descentralização política.

 

  • CONSTITUIÇÃO COMO FUNDAMENTO JURÍDICO: em contraposição ao Tratado estabelecido na Confederação, a Constituição cristaliza o compromisso entre os interesses da unidade nacional e da autonomia regional.

 

  • INEXISTÊNCIA DO DIREITO DE SECESSÃO: não direito ao desligamento. Pode estar previsto implícito ou expressamente na Constituição. Estabelece-se mecanismos de defesas como a intervenção federal para manifestações separatistas.

 

  • UNO: seja no plano interno quanto externo. EXTERNO: Unidade na personalidade (só o Estado federal é pessoa jurídica de direito internacional, o mesmo não ocorrendo com os Estados-membros), na nacionalidade (não há nacionalidades estaduais), no território (embora cada Estado-membro tenha território próprio, para efeitos externos o que conta é o território nacional como um todo). INTERNO: ordenamento jurídico federal, ao lado dos estaduais; tribunal habilitado a resolver conflitos em todo o território; possibilidade da União intervir nos Estados.

É a existência de rendas suficientes que vivifica a autonomia dos entes federados e os habilita a desempenhar suas competências.

Mas o federalismo se transformou ao longo desses dois séculos nos EUA, passando de um federalismo dualista para um federalismo cooperativo, mediante uma alteração das relações entre a União e os Estados, com o fortalecimento da autoridade federal e consequente retração da autoridade estadual. Federalismo dual: noção de dois campos mutuamente exclusivos, reciprocamente limitadores, cujos governantes se defrontavam como iguais absolutos. Com a depressão dos anos 30, tornou-se imperioso o fortalecimento da União. Daí o surgimento do federalismo cooperativo, marcado pela interferência acentuada do poder federal em esfera de atribuições antes consideradas exclusivas dos Estados.  Um dos motivos é a própria passagem do Estado Liberal para o Estado intervencionista.

A utilização de competências concorrentes é própria do federalismo cooperativo.

Também no Brasil tivemos em um primeiro momento esse federalismo dualista, com esferas de competências estanques, enumeradas as da União, remanescentes as dos Estados, o poder central abstendo-se de interferir nos assuntos estaduais. Basicamente a partir de 1934, mudou-se para cooperativo, seja por apelo dos Estados mais pobres que não conseguiam prover suas necessidades sem o concurso da União, seja pela ascendência do intervencionismo estatal. O auge do processo de centralização foi atingido no sistema constitucional de 67/69, falando-se, eufemisticamente, de um federalismo de integração.

Mais modernamente se tem acrescido ao federalismo a função de garantia da democracia participativa, com sua multiplicação de decisões políticas em que o cidadão fica mais próximo do poder.

Todas as constituições brasileiras, desde a República, distinguiram as competências enumeradas da União, deixando para os Estados as remanescentes. E, a partir de 1934, passaram a trabalhar também com as competências concorrentes.

Técnicas de distribuição constitucional de competências

São os seguintes os modelos ideais mais conhecidos: (i) atribuição de poderes enumerados à União, sendo os remanescentes dos Estados-Membros – repartição horizontal (técnica adotada pelos Estados Unidos da América e pela Suíça); (ii) atribuição dos poderes enumerados aos Estados-membros e dos remanescentes à União (técnica preferida pelo Canadá) e (iii) atribuição de poderes enumerados para as duas esferas do governo (técnica jurídica adotada pela Índia). Fala-se em modelos ideais porque as técnicas de repartição de competência apresentam inúmeras variações, algumas delas introduzidas de modo informal pela experiência histórica e diante da releitura da Constituição operada ao largo do tempo.

A Constituição de 1891 adotou o primeiro modelo como base para a arquitetura federativa. A Constituição segue apenas em parte o mesmo arranjo, enumerando as competências da União e garantindo aos Estados os poderes remanescentes. É o que estipula o § 1º do art. 25 da Constituição Federal: “são reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”.  Com a CF de 1934 pela primeira vez se estabelece uma esfera de competências legislativas concorrentes. As constituições posteriores mantiveram, em linhas gerais, a técnica de mesclar competências enumeradas,  remanescentes e concorrentes.

Alguns autores insistem que da técnica adotada decorre uma maior ou menor autonomia para as unidades federadas. Parece que a hipótese não é totalmente verdadeira. Não é a técnica adotada, mas o grau de assimetria ou simetria entre as forças atuantes na cena política que oferecerá o quadro a partir do qual uma maior ou menor centralização se manifestará. Note-se que o Brasil vem utilizando, em geral, o mesmo critério de base desde a implantação da República Federativa. De uma federação de caráter dualista, na qual as esferas de governo comportavam-se como mônadas isoladas, detendo os Estados-Membros ampla autonomia política, passou-se para uma federação de caráter cooperativo, sem que o critério de base para a distribuição de competências fosse alterado. Até nos momentos de “federalismo de integração” – eufemismo utilizado por Buzaid para caracterizar o quase desaparecimento da estrutura federal promovido pelo regime militar pós-64 – a técnica foi parcialmente mantida, ainda que à custa de uma avassaladora concentração de poderes em mãos da União.

Os diferentes experimentos federais, nas últimas décadas, apresentam um ponto em comum. Uma tendência à centralização, organização política que erode a funcionalidade da classificação que apartava os “Estados Federais de tendência unitária” dos “Estados Federais de tendência confederal”.

Atualmente, o Estado Federal, com maior ou menor intensidade, aproxima-se do que se convencionou chamar de “Estado federal cooperativo”. O Brasil não foge à regra. Mas, ao lado do citado ponto de convergência, há outro. Trata-se da existência de um grau mínimo irredutível de descentralização, sem a qual não há federação.

 

A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA CF DE 1988

 

Competências expressas materiais (da União): art. 21 -> competências materiais, que exigem um fazer. Seriam competências exclusivas, indelegáveis.

Competências expressas materiais (Estados) -> art. 25, § 2º – Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. Art. 155.

Competências expressas normativas (da União): art. 22 -> atividades normativas dotadas de características especiais. José Afonso da Silva entende que o termo “privativamente” significa que é passível de delegação, ao contrário do que ocorre no art. 21, que seria indelegável. Isso porque o parágrafo único diz que “Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”-> competência delegada dos Estados.

Competências expressas normativas (Estados): art. 25, § 3º – Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Art. 155.

Competências comuns: art. 23-> são previstas tarefas cujo cumprimento a todos deve incumbir, por isso que voltadas à defesa de valores que, sem o concurso da União, dos Estados, dos Municípios e DF, o constituinte entendeu que não poderiam ser adequadamente preservados. Competência cumulativa.

 

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

V – proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;

VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

XII – estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

 

Competência (normativa) concorrente: art. 24-> competência concorrente entre União, Estado, DF. À União cabe legislar sobre normas gerais, enquanto aos Estados cabe a competência supletiva ou suplementar. Os Estados e DF exercem uma competência concorrente suplementar quando completam os vazios deixados pelo legislador da União no que diz respeito às normas gerais (deve a União estabelecer a principiologia a propósito de uma matéria, deixando aos Estados para que legislem sobre peculiaridades). Mas também podem exercer uma competência concorrente supletiva, quando a União não estabelece qualquer norma geral sobre o assunto. Isso não impede a União de legislar mais tarde, sendo que o advento de norma geral federal suspende a eficácia da norma estadual naquilo que for contrária (não há que se falar em inconstitucionalidade). Na prática a União acaba exaurindo o conteúdo dessas normas gerais, a partir de uma ideia hegemônica e totalizadora do Congresso Nacional. E o STF, na sua jurisprudência, tem aceitado isso. Aqui a competência é não cumulativa. Embora não mencione os municípios, dispõe o art. 30, II, que cabe a eles “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber” e “legislar sobre assuntos de interesse local” .

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II – orçamento;

III – juntas comerciais;

IV – custas dos serviços forenses;

V – produção e consumo;

VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

IX – educação, cultura, ensino e desporto;

X – criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;

XI – procedimentos em matéria processual;

XII – previdência social, proteção e defesa da saúde;

XIII – assistência jurídica e Defensoria pública;

XIV – proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;

XV – proteção à infância e à juventude;

XVI – organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.

  • 1º – No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
  • 2º – A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
  • 3º – Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
  • 4º – A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

 

Competências extraordinárias (União): sobretudo em matéria de impostos. Ex: art. 154, II: “na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.”

Competências residuais (União): a competência residual normalmente é dos Estados, exceto quanto a impostos, em que é da União. Ex: art. 154, I: mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição.

Competências reservadas (Estados): art. 25, § 1º – São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição. São as competências remanescentes, residuais.

 

AUTONOMIA DOS ENTES FEDERADOS

 

Soma-se a exigência de um mínimo de recursos financeiros, arranjados tanto em virtude de poder impositivo próprio, como por meio de transferência de rendas arrecadas pela União, mas sempre de modo a nãolimitar, na prática, a autonomia formalmente oferecida pelo Constituinte, seja em virtude da insuficiência dos recursos, seja ainda diante de imposições descabidas dos órgãos centrais encarregados de operar a transferência referida.

  • AUTO-ORGANIZAÇÃO (poder de se auto-organizar por meio de Constituição própria, obra do Poder Constituinte decorrente)

A doutrina brasileira orienta-se no sentido de identificar no poder de auto-organização das unidades federadas a manifestação de função constituinteTrata-se de um poder constituinte condicionado, subordinado ao poder constituinte federal (originário e constituído) e derivado deste. É, portanto, um “poder constituinte decorrente”, que, de acordo com a distribuição de poderes autorizada pela Constituição Federal, institucionaliza e organiza a unidade federada.

Esta capacidade de auto-organização limita-se ao espaço de atuação deixado pela Constituição Federal. As últimas Constituições brasileiras, inclusive a vigente, reduziram drasticamente a função do Constituinte estadual, particularmente diante da profusão de normas de pré-ordenação.

os Estados, ao se organizarem por meio de suas Constituições31, devem se conformar não apenas aos princípios explícitos, mas, também, aos princípios implícitos, bem como às vedações ou proibições contidas na Carta Federal. A descoberta dos princípios e vedações implica trabalho de pesquisa minuciosa do Texto Constitucional, que nem sempre pode ser feito sem algumas dificuldades. Diante disso, como afirma Ana Cândida da Cunha Ferraz:

“(…) não é de espantar, pois (observe-se a latere) que o constituinte estadual praticamente „copie‟ a Constituição Federal, induzido, talvez, pelo temor de „esquecer preceitos‟ ou, quem sabe, pela dificuldade de distinguir quais os preceitos que devem ser copiados dos que devem ser assimilados ou adaptados, e quais os preceitos da Constituição Federal que não precisam ser necessariamente adotados pelos Estados”.

Na vigência da Constituição anterior, foi desenhada útil classificação dos princípios e vedações, explícitas ou implícitas, de observância obrigatória pelo Constituinte estadual, que mantém a utilidade no contexto da CF de 1988:

Princípios enumerados (reclamam expressamente o cumprimento de certas normas sob pena de intervenção federal ou implicavam a sujeição do Estado a determinadas normas diretoras da organização federal extensíveis aos Estados federados) : A Constituição de 1988 abandonou o critério utilizado na Carta de 1967/69, no que se refere à organização dos Estados, retornando ao sistema do Constituinte de 1946. De tal modo que a presente Lei Fundamental parece, neste ponto, conferir maior liberdade para as coletividades federadas. O art. 25 da Lei Fundamental dispõe que “Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição

Princípios estabelecidos (aqueles dispersos pelo texto constitucional, de tal modo que sua identificação demandava pesquisa, sendo muitos deles implícitos): Residem em dispositivos que estipulam normas proibitivas aos Estados.

Mesmo na Constituição de 1988, pouco resta para o Constituinte estadual. Seu espaço de ação é reduzido, resumindo-se, no mais das vezes, à adaptação do texto federal às condições do governo local, tantas são as normas de pré-ordenação. Boa parte da organização dos Estados-Membros já se encontra desenhada anteriormente à manifestação do poder constituinte decorrente, bastando a este completar uma arquitetura dotada de alicerces definidos. Embora com uma autonomia reduzida, não se pode negar que os Estados-Membros do Estado Federal brasileiro podem se auto-organizar por meio de suas Constituições, realidade impensável no contexto do Estado puramente unitário.

  • PODER POLÍTICO- ADMINISTRATIVO (CAPACIDADE DE AUTO-GOVERNO, AUTO-LEGISLAÇÃO E AUTO-ADMINISTRAÇÃO)

 

Capacidade de autogoverno, fundada na escolha, pelo próprio povo do Estado federado de seus representantes na Casa Legislativa, bem como do Chefe do Executivo,26 que ostenta competências submetidas unicamente às ordens constitucionais federal e estadual, sem nenhum vínculo de natureza hierárquica com as autoridades federais; (iii) capacidade de autolegislação, consistindo no poder de, por meio de órgãos próprios, promulgar leis, as quais, no respectivo círculo de atribuições, têm o mesmo valor das providenciadas pelos órgãos legislativos federais e (iv) capacidade de autoadministração, implicando poder de disposição sobre a administração de seus serviços, bem como sobre o pessoal administrativo, podendo criar os órgãos que achar necessários ao cumprimento de suas competências, inclusive outras pessoas jurídicas de direito público ou privado com capacidade administrativa

O poder político-administrativo diz respeito, antes de tudo, a três capacidades: autogoverno, autoadministração e legislativa.

Possuem governo próprio, autônomo e, portanto, sem qualquer relação hierárquica ou de tutela com o poder central. Esse governo, constituído por titulares cujos cargos são providos na forma indicada pela Constituição, manifesta-se mediante as funções de administrar, legislar e julgar, distribuídas por órgãos distintos e independentes entre si

Corolário da capacidade governativa é a de autoadministração, através da qual o Estado-Membro assegura o cumprimento de suas atribuições pelos seus próprios órgãos e entidades, criados por leis próprias e disciplinado por suas próprias normas, uma vez observadas a Constituição Federal e a legislação federal acaso regente.

 

COMPETÊNCIAS DOS ESTADOS-MEMBROS

 

No sistema brasileiro as competências do Estado, materiais ou legislativas, em princípio, são as reservadas, ou seja, compõem o domínio remanescente da enumeração das atribuições da União e dos Municípios. A peculiaridade da técnica adotada impõe a prévia descrição das matérias da União e dos Municípios, já que experimentamos um federalismo de três níveis, para, depois, chegar-se a aquilo que sobra para as unidades federadas.

COMPETÊNCIA INTERNACIONAL: Os Estados-Membros, como entidades constitucionais, não aparecem no direito internacional.40 Não ostentam, portanto, personalidade internacional. Compete unicamente à União declarar a guerra e celebrar a paz (art. 21, II).

COMPETÊNCIA MILITAR: Incumbe exclusivamente à União organizar as forças armadas. Aos Estados cabe apenas, nos casos de requisição, colocar as respectivas polícias militares, à disposição das autoridades militares federais. Também assumem natureza militar as seguintes as atribuições da União: (i) assegurar a defesa nacional (art. 21, III); (ii) permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional e nele permaneçam temporariamente (art. 21, IV), (iii) autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico (art. 21, VI).

COMPETÊNCIA POLÍTICA: Entre as competências privativas de natureza política da União podem ser citadas a decretação do estado de sítio e do estado de defesa (art. 21, V), bem como a concessão de anistia (art. 21, XVII). Outra competência de natureza política exclusiva da União é de decretar intervenção nos Estados (art. 21, V, in fine). Como a intervenção é a última garantia da unidade do Estado Federal, deve ficar nas mãos do Governo federal.41 Por outro lado, medida excepcional como o estado de sítio, tanto pela sua importância como pelo perigo que suscita a sua utilização arbitrária, não pode ser decretada, ao mesmo tempo, por vários níveis de governo. Apenas a União é responsável pela segurança de Estado e somente a ela cabe a fazer uso de tais medidas.

COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA: Além das competências administrativas envolvendo a disciplina e organização de seus serviços e funções, incumbe à União, com exclusividade, numa evidente manifestação de centralismo, as competências relativas ao art. 21, X, XI, XII, XV, XXII, XXIII.

 

CONCLUSÃO: Os Estados-membros não possuem, o que é normal, competência internacional, nem competência militar. Quanto à competência política (no sentido empregado no presente trabalho), as unidades federadas têm apenas atribuições relativas às suas capacidades de auto-organização, e autogoverno (inclusive legislativa). Finalmente, em relação às matérias de natureza administrativa, percebe-se que a União, desde a Constituição de 1934, vem avançando sobre um terreno antes pertencente aos Estados. Por exemplo, as matérias relativas à exploração dos serviços de energia elétrica e de telecomunicações. Atualmente, as administrações locais poderão participar da exploração de tais serviços mediante autorização, concessão ou permissão do governo federal, subordinando, portanto, sua política àquela instituída pela autoridade federal nesses setores

COMPETÊNCIA FINANCEIRA: Compete apenas à União a emissão da moeda (art. 21, VII), assim como a fiscalização das operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio, capitalização, seguros e previdência (art. 21, VIII). Como lembra Seabra Fagundes46, a capacidade de emitir moeda representa um imenso poder. Sob o aspecto financeiro, a autonomia dos Estados se restringe à elaboração e gestão das suas respectivas leis orçamentárias, bem como à instituição e arrecadação dos tributos autorizados pela Constituição Federal. Compete, ainda, como será analisado adiante, legislar, concorrentemente, sobre direito financeiro.

COMPETÊNCIA LEGISLATIVA: No quadro da Constituição revogada, salvo a um ou outro domínio, cabia aos Estados a competência remanescente. Na nova Constituição, alargados os campos de competência da União, outras matérias foram tratadas como de competência comum e competência concorrente. No sítio da competência comum, todas as esferas federadas, nos respectivos âmbitos de governo, podem atuar. Ocorre que estas matérias supõem antes obrigações, verdadeiros ônus, do que propriamente competências. Já no contexto da competência concorrente subsistem em mãos dos Estado-Membros dois poderes. O poder, em primeiro lugar, de complementar (competência suplementar) as normas editadas pela União (à União cabe introduzir apenas normas gerais). Na ausência de norma geral, pode o Estado supletivamente, para atender suas peculiaridades, exercer competência legislativa plena. Neste caso, conforme dispõe o § 4º do art. 24 da CF, “a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”. É claro que também aqui o a União avança o sinal, esgotando sempre que possível a tarefa normativa, deixando quase nada para o atuar legiferante dos Estados.

O art. 22 da Constituição Federal cuida do domínio legislativo privativo da União compondo, porém, embora extensa, enumeração não taxativa. É verdade que a Constituição restaurou a federação. Não é menos verdade, entretanto, que a Lei Fundamental manteve o seu caráter centralizador, implicando preeminência da Coletividade Central. Prova disso se encontra no fato de ter ampliado consideravelmente o leque de matérias de competência privativa da União. Para contrabalançar tal ampliação, o Constituinte concedeu, no parágrafo único do art. 22, que “lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”. Trata-se, até agora, de uma previsão esquecida. Por outro lado, calha aceitar que essa técnica de transferência de competência legislativa do poder central para as coletividades periféricas, mediante norma infraconstitucional, não reforça o federalismo.

Como se depreende da leitura da Constituição Federal, a autonomia legislativa dos Estados-membros é exercida sobre uma área mínima de competência. Um domínio residual, reduzidíssimo face à vocação totalizadora do Constituinte Federal, somado a outro domínio complementar ou supletivo, frequentemente diminuído pela vocação totalizadora do legislador federal. Logo, o campo incidente da legislação estadual não excede o “terreno administrativo, financeiro, de serviços sociais, administração e gestão de seus bens, e quase nada mais”.

COMPETÊNCIA SOCIAL- ECONÔMICA: os Estados sofreram progressivamente a compressão de suas autonomias, de modo que não lhes foi sequer oportunizada a participação nas decisões sobre as formas de ação a serem operadas pela União em seus respectivos territórios. Centralista, a Constituição em muitos casos prefere o monopólio decisório ao diálogo. A centralização da política econômica conduz ao crescimento da estrutura administrativa da União, que implica, também, crescente concentração dos recursos de origem fiscal em suas mãos. Isto importa na diminuição da capacidade de determinação dos Estados-membros e de autossuficiência econômico-financeira. A autonomia política e jurídica aparece como a fachada de uma construção inacabada, cujas portas podem conduzir, do ponto de vista político, à subordinação política dos Estados à vontade do poder central.

Neste sentido, observa-se que o sistema constitucional tributário conferiu, mais uma vez, poderio econômico, financeiro e tributário à União, tornando frágil a dimensão regional do regime federativo. Os impostos mais significativos no sistema tributário brasileiro residem no âmbito da União. Com isso, e mais a competência para dispor sobre normas gerais de direito tributário, além de outras nesse domínio, ela pode atingir dois objetivos: (i) subordinar a política fiscal à política econômica por ele decidida; (ii) auferir os recursos indispensáveis à implementação de suas atividades e, também, de sua política econômica. Os recursos financeiros deixados aos Estados pelo Constituinte seriam compensados por um sistema de transferência constitucional de rendas que subsidiaria o federalismo cooperativo, mediante o qual as regiões mais ricas financiariam, através da União, o crescimento das regiões mais pobres.

O Estado federal de tipo dualista contemplado na Constituição da primeira República inviabilizava o enfrentamento do problema da distribuição de riquezas. A autonomia dos Estados ficava comprometida diante da precariedade das economias regionais, incapazes de manter um aparato burocrático simples de feição liberal. Relativizou-se, então, a noção de autonomia local. Procurou-se instituir um sistema capaz de permitir um relacionamento mais estreito entre os vários níveis de governo. O processo, entretanto, foi descaracterizado no regime de exceção inaugurado em 1964. Com a vigente Constituição o federalismo cooperativo recobrou seu sentido original. Com efeito, o poder central atua (i) transferindo recursos para os Estados-Membros, o que faz compulsoriamente (transferências constitucionais) ou de modo voluntário (meios de cooperação em função de parcerias e convênios) ou (ii) promovendo o desenvolvimento, diretamente por meio da ação de seus órgãos e entidades, nas diversas regiões ou indiretamente, promovendo políticas públicas de estímulo a determinadas atividades.

Com efeito, dispõe o art. 43 da Lei Fundamental que, “Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando ao seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais”. Lei Complementar disporá sobre a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes. As regiões, entre nós, como se vê, constituem meros desdobramentos administrativos da União.

A Constituição de 1988 alterou a configuração da federação para melhor, mas  manteve, a despeito do que afirmavam os Constituintes, o processo de centralização que vem desde a década de trinta. Continua, afinal, expressivo o número de matérias de competência da União. De tal sorte que pouco restou para os Estados em relação à sua capacidade legislativa. A competência remanescente dos Estados-Membros é quase um nada, em face do número de matérias que são ou de competência privativa da União ou de competência comum ou concorrente.

Não sendo ainda o momento de, embora no contexto de uma sociedade mais madura, operar um esforço para dinamizar a dimensão centrífuga do federalismo brasileiro, inclusive para realçar o peso democrático das coletividades regionais e locais que condensam também modo de manifestação da autonomia pública e do autogoverno coletivo, impõe-se, pelo menos, um exigir de maior cuidado na ação do Governo Central, inclusive para respeitar as poucas áreas de competência outorgadas a Estados e Municípios pelo Constituinte. Mais do que isso, talvez tenha chegado o momento de reclamar da União mais diálogo com as demais coletividades federadas, menos medidas autoritariamente decididas e, portanto, mais atuação verdadeiramente cooperativa e concertada.

DEMAIS CONSIDERAÇÕES:

A Federação, do ponto de vista jurídico, pressupõe uma Constituição rígida que opere uma divisão de competências e recursos, entre coletividades políticas e territoriais dotadas de autonomia.

A União é a coletividade política que fala em nome da República Federativa do Brasil, dotada de soberania. Legisla para si e para a República, de modo que há várias ordens jurídicas domésticas.

O Poder Constituinte do Estado-membro nunca é originário, sempre derivado (de reforma- por meio de EC ou revisão; ou decorrente, sendo inicial quando inaugura-se a constituição estadual, ou de reforma por meio de EC e revisão). Pouco pode fazer, pois há uma série de limites. Em torno de 75% já está definido, e na esfera de liberdade o constituinte estadual acaba reproduzindo normas da CF (normas de imitação). O Poder Constituinte é a manifestação de uma potência. Já nos Estados é a manifestação de uma competência.

Temos uma simetria jurídica com normas de pré-ordenação que geram normas de reprodução compulsória.

Os Estados sequer dispõem a respeito da criação dos municípios, que só podem se dar por meio de lei complementar federal.

Em tese não há hierarquia entre lei federal, estadual e municipal. Mas na prática o STF acaba privilegiando a União.

DISTRITO FEDERAL

Essa ideia foi criada nos EUA. Criou-se uma área neutra, independente dos Estados, para sediar o governo. Isso foi transportado para o BR, e se concretizou com o governo de JK. Em 1988 o DF ganhou autonomia, passando a ter lei orgânica, eleição de governador, Câmara Distrital. Mas tem peculiaridades: não se subdivide em municípios, exercendo simultaneamente as competências estaduais e municipais; é sustentado pela União; não tem Poder Judiciário (é mantido pela União); não tem MP.

TERRITÓRIOS

A CF prevê a criação de territórios através de plebiscito e lei complementar federal. Também nasceram da tradição estadunidense. São unidades geográficas sob administração federal. Não integram a Federação; são uma descentralização territorial da União; PJ de direito público, meramente com capacidade administrativa, quase uma autarquia federal; organização simples; podem eleger deputado federal, mas não senadores; pode subdividir-se em municípios, por iniciativa da União.

REGIÕES

Paulo Bonavides e Paulo Lobo Saraiva defendem a tese da necessidade de instâncias políticas intermediárias entre União e Estados, com competências próprias e integrantes da Federação -> Federalismo regional. Não foi admitida, mas houve a criação de regiões desconcentradas, aproveitando-se as superintendências criadas no governo de João Goulart. São arranjos institucionais para favorecer o olhar da União visando o seu desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais. Não compõe a Federação.

INTERVENÇÃO FEDERAL

 

Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:

I – manter a integridade nacional;

II – repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;

III – pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;

IV – garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;

V – reorganizar as finanças da unidade da Federação que:

 

  1. a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;
  1. b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;

VI – prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;

 

VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:

  1. a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
  1. b) direitos da pessoa humana;
  1. c) autonomia municipal;
  1. d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
  1. e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)
  1. e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.

Art. 36. A decretação da intervenção dependerá:

I – no caso do art. 34, IV (LIVRE EXERCÍCIO DOS PODERES), de solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação for exercida contra o Poder Judiciário; (O PODER COACTO OU IMPEDIDO DEVE FAZER A REQUISIÇÃO)

II – no caso de desobediência a ordem ou decisão judiciária (INCISO VI), de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral;

III de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral da República, na hipótese do art. 34, VII (ASSEGURAR A OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS), e no caso de recusa à execução de lei federal. (PODE SE DAR TAMBÉM POR MEIO DE AÇÃO DIRETA INTERVENTIVA- CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NÃO DE NORMAS MAS DE FATOS CONCRETOS). SE O STF JULGA PROCEDENTE A REPRESENTAÇÃO OU A AÇÃO DIRETA, O PRESIDENTE DEVERÁ DECRETAR INTERVENÇÃO FEDERAL

Na prática, é como uma bomba atômica: tem o instrumento, mas não é utilizado. Deve obedecer a uma proporcionalidade.

O decreto de intervenção do Presidente deve especificar a amplitude, estabelecer o prazo (que guarda a relação com a amplitude), condições da intervenção e se necessário nomear interventor. Será submetido ao Congresso ou ALEP, no prazo de 24 horas.

Tendo em conta as características especiais do DF, não é passível de intervenção federal.

A única hipótese em que a União decreta intervenção em municípios é nos territórios. Se algum município põe em risco a integridade da União, o Governador dialoga com o município ou a União decreta intervenção no estado, para esse intervir no município.

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