DIREITO FINANCEIRO – Renúncia de Receita, Receitas Transferidas, Despesa Pública, Dívida Pública, Precatórios e TCU

DIREITO FINANCEIRO (LINK PARA DOWNLOAD)

1. RENÚNCIA DE RECEITA

“O normal de qualquer governante é que diligencie o recebimento de todas as receitas. Com elas é que se podem atingir as metas a que se propôs e prestar bons serviços à coletividade a que deve servir. Ocorre que, por razões políticas, até importantes, o governante é levado a abrir mão de parte de sua arrecadação para estimular outras políticas. Por exemplo, a renúncia do IPTU para um Município, em relação à instalação de indústrias em seu território, pode redundar em aumento da mão-de-obra, redução do desemprego, maior consumo, o que beneficiará o Município. Assim, e renúncia operada através de incentivos, como o não pagamento do IPTU, pode significar importante passo no desenvolvimento de determinada localidade” (OLIVEIRA, P. 416).

  • Quem pode realizar as isenções? Somente o chefe do Executivo.
  • Para efetuar a renúncia, deve-se primeiramente comprovar que ela foi considerada na estimativa de receita no orçamento e que ela não afetará as metas pretendidas por este.
  • Deve ela, também, estar acompanhada de medidas de compensação, pelo motivo explicado a seguir →

Tais providências políticas podem gerar certos incômodos e insatisfações em relação aos que não as receberam. Com isso, a Lei de Responsabilidade Fiscal passou a exigir que, quando haja isenções desta espécie, que se equilibre aumentando a carga tributária temporariamente em outro setor.

  • Exemplo → “Na isenção de IPTU para moradias de pequeno valor ou de determinada metragem, a contrapartida será, por exemplo, a elevação da alíquota para outra região urbana”.

→ Formas de Renúncia

  • Anistia – perdão de penalidade imposta ao contribuinte
  • Remissão – perdão da dívida
  • Subsídio – auxílio àquele que pratica ato social
  • Crédito presumido – estimativa fixada em benefício de alguém
  • Isenção – dispensa pagamento de tributo, por força de lei.
  1. RECEITAS TRANSFERIDAS

 

  • CONSTITUCIONAIS, VOLUNTÁRIAS E LEGAIS.
  • As Transferências Constitucionais NÃO SÃO DESPESAS, mas sim DEDUÇÕES.
  • As Transferências Legais e Voluntárias SÃO DESPESAS/INVESTIMENTOS.

CONSTITUCIONAIS

  • O art. 160 da CF proíbe a retenção desses valores, não é possível que a União ou os estados se negue a entregar esses valores aos entes federativos menores.
  • Os valores aqui não são despesas, e sim deduções da receita da União, uma vez que são obrigatoriamente contabilizados.
  • Portanto, elas não precisam nem passar pelo processo de execução da despesa, não constando na lei orçamentária → Apenas são deduzidas.
  • Em relação a essas receitas transferidas CF não é possível haver qualquer tipo de restrição, salvo as situações previstas no parágrafo único do art. 160. Nessas hipóteses seria possível condicionar o repasse da verba, mas não restringi-lo.

LEGAIS

  • Apesar de ser similar ao regime seguido pelas voluntárias, não são idênticas, uma vez que as voluntárias são marcadas por excluir expressamente as previstas em lei; o regime das duas, no entanto, é similar.
  • A transferência legal é prevista em lei, daí seu caráter obrigatório. Mas, para que elas se concretizem, a situação prevista em lei deve ocorrer: pode estar ela latente no momento, ou ter sido temporária, ou estar em desenvolvimento, depende do caso concreto.
  • Exemplo: PAC → Programa de Aceleração do Crescimento → Envolvia transferência de valores para o estado e municípios para que, em conjunto, fossem atendidos os objetivos do PAC. Enquanto esse programa vigia, a lei que o regia determinava as transferências.

VOLUNTÁRIAS

  • As transferências voluntárias servem para atender as competências concorrentes e comuns entre os entes (art. 23 CF). Ela é feita sempre do maior ente para o menor.
  • É feita a título de cooperação, auxilio ou assistência financeira que não decorra de determinação constitucional, legal ou destinada ao SUS.
  • Por ser voluntária, depende da vontade do ente → se este não tiver interesse em realizar o repasse, não o fará.
  • Depende de dotação específica para sua realização.
  • Ele serve como fomento, na visão de alguns autores. Mas muitas vezes é feita em celebração a algum convênio entre os entes.
  • O ente que receberá a transferência deve estar com as contas em dia com o ente que irá transferi-lo a verba. Ao receber, não pode utilizá-la para o pagamento de pessoal, de modo a não configurar uma dependência de um ente pelo outro (art. 167 Xº).
  • O ente não pode estar com dívidas exageradas e deve estar em dia com todos seus pagamentos constitucionais para que possa receber a verba de transferências voluntárias.
  • O repasse deve conter as instruções para uso da verba → o ente que receber não pode utilizar os recursos de forma diversa ao que foi pactuado com o ente transferidor.
  • Em período eleitoral não se pode fazer transferências voluntárias, sob pena de nulidade de pleno direito, exceto em casos já anteriormente previstos para a realização de obras em andamento ou casos de urgência e calamidade pública.

A DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO é regida pelo art. 26 da LRF → pode se dar quando lei específica assim autorizar; quando atender às condições da LDO e quando estiver prevista no orçamento ou créditos adicionais.

Repassando as características que as distinguem →

  • CONSTITUCIONAIS → DEDUÇÕES / LEGAIS E VOL. → DESPESAS
  • CONSTITUCIONAIS → CF / LEGAIS → LEI / VOL. → VONTADE/INTERESSE
  • CONSTITUCIONAIS E LEGAIS → OBRIGATÓRIAS / VOL. → ARBITRÁRIAS

 

  1. DESPESAS PÚBLICAS

A despesa pública é o dinheiro gasto pelo Estado para colocar em prática os fins previamente traçados, ou seja, para o atendimento e cumprimento dos seus objetivos.

O administrador elabora um plano de ação, descreve-o no orçamento, aponta os meios disponíveis para seu atendimento e efetua o gasto. A decisão política já vem inserta no documento solene de previsão de despesas” (OLIVEIRA, p.243)

Muitas despesas do Estado são vinculadas → como, por exemplo, ao ensino, à saúde, a receitas antecipadas, a pagamento de servidores, etc. Ao final, não resta muita escolha ao Poder Público sobre onde efetuar seus gastos; mas o pouco que ainda lhe sobra é que definirá, politicamente, quais os rumos que o Estado pretende dar à economia.

  • A despesa deve ser ADEQUADA → deve haver dotação específica e suficiente, ou, se a dotação for genérica, há de estar acobertada entre as despesas a realizar, sem ultrapassar limites previstos.
  • Nenhuma despesa pode ser feita sem que haja prévia anuência do Legislativo, que deve aprovar a lei orçamentária.
  • As dotações devem estar de acordo com as leis orçamentárias (LOA, LDO E PPA).
  • A despesa tem mais uma condição → o empenho. Art. 60º da Lei 4320/64 diz que “é vedada a realização de despesa sem prévio empenho”.

Despesa corrente ≠ Despesa de capital → art. 12º LRF

  • A corrente diz respeito ao:
    • Custeio → pagamento de pessoal, material de consumo, serviços de terceiros, encargos diversos.
    • Transferências correntes → pensionistas, subvenções sociais (caráter de assistência social) e subvenções econômicas (atendimentos momentâneos a empresas públicas), salário-família, etc.
  • De Capital se refere:
    • Aos investimentos → dotações para o planejamento e execução de obras, aumento de capital de empresas, etc.
    • Inversões financeiras → aquisição de imóveis, concessão de empréstimos, etc.
    • Transferências de capital → amortização da dívida pública, auxílios para obras públicas, etc.

→ DOTAÇÃO

A dotação, na lição de Hely Lopes Meirelles, “é o recurso fixado no orçamento para atender às necessidades de determinado órgão, fundo ou despesa”.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece o critério para que se impeça a realização de novas dotações quando as receitas existentes possam comprometer o pagamento dos débitos assumidos.

  • Específica → determinando minuciosamente (ex.: 100 cadeiras). Esta prende mais o administrador, pois quantifica e qualifica exatamente no que irá ser gasto o dinheiro público.
  • Genérica → mais ampla (ex.: 2 salas de aula, que podem englobar as 100 cadeiras). Permite maior atuação do administrador. Como no exemplo do orçamento liberado para “aparelhamento do Poder Judiciário”; com isso, foram comprados carros oficiais, o que não deixa de ser uma forma de aparelhamento. A dotação genérica, portanto, dá mais liberdade ao administrador.

→ CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS

  • São as dotações incluídas nas leis orçamentárias para atenderem a qualquer despesa.
  • Seu montante deve corresponder, efetivamente, ao do gasto.
  • Caso os créditos inicialmente previstos sejam insuficientes, nasce a necessidade de se obter créditos adicionais (três tipos):
    • Crédito Suplementar → reforço de dotação orçamentária
    • Crédito Especial → para despesas que não tenham dotação orçamentária específica prévia
    • Crédito Extraordinário → destinado a despesas urgentes e imprevistas, como calamidades públicas ou guerras.
  • “Toda abertura de crédito depende de lei e é aberto por decreto. Evidente que se pressupõe a disponibilidade de recursos” (OLIVEIRA, p. 365).
  • A disponibilidade de recursos se traduz em superávit financeiro e excessos na arrecadação (saldo positivo entre a prev
  • isão e a realização da receita).
  • Portanto, não se pode retirar recursos de outros programas para abrir créditos adicionais sem a devida autorização legislativa.
  • Não se pode abrir crédito ilimitado.

→ REALIZAÇÃO DA DESPESA

  • Consuma-se a despesa em três fases → empenho, liquidação e pagamento.
  • Antes de qualquer coisa, deve-se analisar a real necessidade desta despesa por meio dos órgãos competentes.
  • Ao contrário das receitas, que seguem um regime de caixa, as despesas pertencem ao exercício financeiro em que forem EMPENHADAS.
  • Regime de competência → mesmo que ela seja paga 2 anos depois, considera-se a despesa pertencente ao exercício financeiro em que foi empenhada.

→ Fases

EMPENHO

Art. 58 Lei 4320/64 (Lei Geral do Direito Financeiro) → “o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”

Na lição de José Afonso da Silva: “O empenho consiste na reserva de recursos na dotação inicial o no salvo existente para garantir a fornecedores, executores de obras ou prestadores de serviços pelo fornecimento de materiais, execução de obras e prestação de serviços”.

  • O empenho é materializado pela EMISSÃO DE DOCUMENTO que identifica a quem se deve pagar e qual o valor
  • Nada mais é que uma reserva na dotação orçamentária (reserva no orçamento).

A despesa pertencerá ao exercício financeiro em que foi empenhada. Mesmo se passar o ano, ela pertence ao anterior, por exemplo.

  • O empenho, SEGUNDO A LETRA DA LEI, cria a obrigação de pagamento.
  • A Doutrina, no entanto, diverge desta redação e prefere considera-lo apenas uma reserva na dotação orçamentária para que não se utiliza duas vezes o mesmo dinheiro para a mesma coisa.

Na lição de Celso Bastos: “o empenho não cria a obrigação jurídica de pagar, como acontece em outros sistemas jurídico-financeiros. Ele consiste numa medida destinada a destacar, nos fundos orçamentários destinados à satisfação daquela despesa, a quantia necessária ao resgate do débito” (CURSO DE DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO, Celso Bastos).

  • O empenho, por não criar efetivamente uma obrigação, apesar de a lei assim dizer, pode ser cancelado.
  • Nenhum empenho pode exceder a dotação prevista; e nenhuma despesa pode ser realizada sem o prévio empenho.
  • Se for um empenho global, genérico, pode-se posteriormente realizar sub-empenhos.
  • Ele é feito por estimativa
  • RESTOS A PAGAR → são as despesas empenhadas dentro de um exercício financeiro, sem que o seu pagamento tenha ocorrido dentro do mesmo (até 31/Dez). O orçamento do ano seguinte virá, dentre seus demais gastos, com estas despesas ainda não pagas na demonstração dos RESTOS A PAGAR.

LIQUIDAÇÃO

  • É a verificação do direito do credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios de crédito (art. 63º LRF)
  • Apresentar contrato, empenho e comprovante de entrega do material. Com isso, “examina-se a origem do crédito, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar. Tal ato nada cria, é simples verificação da legalidade e da obediência às formalidades legais” (OLIVEIRA, p. 359).
  • Portanto, na liquidação, QUANTIFICA-SE a despesa e determina-se o seu destinatário.
  • ORDEM DE PAGAMENTO → despacho emitido pela autoridade competente determinando o pagamento. Em regime de precatórios, basta o depósito mediante Juízo, que se encarrega do pagamento ao credor.

PAGAMENTO

  • Na conta do credor
  • Se o pagamento tiver de ser efetuado em exercício financeiro subsequente:
    • Despesa Liquidada → aqui o particular já realizou o serviço. A dívida deverá obrigatoriamente ser colocada nos restos a pagar do orçamento seguinte. O cancelamento de empenho de dívida já liquidada prejudica o terceiro de boa-fé e enseja responsabilização.
    • Despesa Não Liquidada → ainda não houve a prestação do serviço. Pode-se efetuar o cancelamento do empenho sem prejuízo de ninguém. Mas, muitas vezes o que é feito para agradar os interesses políticos dos envolvidos é o encaminhamento desta dívida também para os restos a pagar.
  • O prazo para pagamento começa a partir da entrega dos bens ou da prestação do serviço do credor, porque é aí que surge a obrigação de contraprestação do Estado. O empenho, sozinho, não gera esta obrigação.

→ RESTOS A PAGAR

Na lição de Hely Lopes Meirelles, “os pagamentos, em geral, devem ser efetuados até o último dia do ano financeiro (que coincide com o ano civil), sob pena de caírem em exercício encerrado. Mas as despesas empenhadas neste exercício e não pagas até 31/Dez são classificadas como RESTOS A PAGAR, podendo ser realizadas e quitadas em qualquer tempo, enquanto não se verificar a prescrição quinquenal em favor da Fazenda Pública”.

São, portanto, despesas JÁ ACEITAS PELO PODER PÚBLICO, já houve o reconhecimento do débito a ser pago por parte da Fazenda.

  • O art. 42º da LRF proíbe que até 1º de Maio do último ano do mandato sejam contraídas dívidas que não possam ser pagas até o final do ano, impossibilitando que elas sejam transferidas ao nosso político que assumir. O dispositivo não veda os gastos já previstos em orçamento.
  • O art. também não veda as despesas que sejam necessárias para garantir a continuidade de atividades, as despesas que advenham de obrigação constitucional ou legal, e as despesas que claramente contiverem correspondência disponível em caixa.
  • O objetivo do preceito é evitar desmandos governamentais, e isso ele deve cumprir. Mas, a partir do momento que ele esteja impedido o bom andamento da Administração Pública e da dinamicidade que lhe é inerente, ele deve ser mitigado.

→ CANCELAMENTO DO EMPENHO

  • Não será admissível o uso de cancelamento de empenho para evitar a incidência da norma.
  • Cancelar ou anular empenho de obra já feita ou de serviço já prestado é irregular e enseja responsabilização. Se notar-se a impossibilidade de pagar a dívida no presente exercício financeiro, a medida a ser tomada não é o cancelamento, mas sim a transferência desta dívida para RESTOS A PAGAR.
  • Se não houve a obra ou serviço, no entanto, não há que se falar em empenho.
  • Caso o cancelamento se dê sobre empenho já liquidado, a responsabilização é ainda mais grave, possibilitando um ato de controle.

→ DESPESAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

  • Todas as despesas devem encontrar respaldo constitucional ou legal. Todas devem gerar benefício ao Poder Público, seja como aumento patrimonial, seja como retribuição a serviços prestados ou compra de bens e serviços etc.” (OLIVEIRA, p. 246).
  • As despesas em consonância com o conceito acima, portanto as despesas adequadas, estão dispostas nos arts. 16 e 17 da Lei. Serão as despesas dentro da legalidade, devendo respeitar integralmente a LRF na forma como foram empenhadas, liquidadas e pagas.
  • As que estiverem fora do rol taxativo destes artigos serão despesas NÃO AUTORIZADAS, IRREGULARES E/OU LESIVAS AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. O art. 15º da Lei assim define.
  • Exemplo → art. 16 I → criação ou expansão de ação governamental deve ser acompanhada de uma estimativa do impacto orçamentário que ela trará para o exercício financeiro vigente e para os dois próximos. Se não for feita desta forma, se enquadrará possivelmente em uma despesa irregular.

“Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

  • 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

I – adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

II – compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

  • 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
  • 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
  • 4o As normas do caput constituem condição prévia para:

I – empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;

II – desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição.

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

  • 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
  • 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
  • 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
  • 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
  • 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.
  • 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.
  • 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado”.

→ DESPESAS COM PESSOAL (LRF)

  • 18 → discrimina toda a despesa que entra neste cálculo:
    • Gastos com ativos, inativos, pensionistas;
    • Relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos civis, militares e de membros do Poder;
    • Encargos sociais;
    • Contratos de terceirização de mão-de-obra.
  • Limites para despesa com pessoal → 50% da receita corrente líquida para a União; e 60% da receita corrente líquida para Estados, DF e Municípios.
  • Receita Corrente Líquida → receita bruta menos as deduções e as transferências constitucionais.

SE A DESPESA COM PESSOAL CHEGAR A 90% DESTE LIMITE (44,1% da RCL) → tomam-se as medidas do art. 59 §1º II da LRF →

  • 1oOs Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem: II – que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite”.

SE A DESPESA COM PESSOA CHEGAR A 95% DO LIMITE (46,55% da RCL) → tomar-se-ão as medidas previstas no art. 22 da LRF →

  • ”Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:

I – concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

        II – criação de cargo, emprego ou função;

        III – alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

        IV – provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

        V – contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

SE A DESPESA ULTRAPASSAR OS 95% DO LIMITE (+46,55% RCL) → pode-se tomar as medidas do art.22, do art. 169 §3º e 4º da CF →

  • “§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: 
    • I – redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;
    • II – exoneração dos servidores não estáveis.
  • 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.”

NÃO SERÃO COMPUTADAS PARA EFEITOS DO LIMITE (Art. 19. Não deixam de ser despesas com pessoal, mas não entram na conta para fins do limite) →

  • Indenizações por demissão
  • Incentivos à demissão voluntária
  • Convocação extraordinária destes para o Congresso Nacional
  • Decorrentes de decisão judicial, salvo as que excederem os onze meses anteriores ao período do mês de competência
  • Pessoal custeado com recursos transferidos ao DF, Amapá e Roraima
  • Despesas com pessoal inativo → não estão mais a serviço do Poder Público, e por isso não podem ser considerados para os referidos limites.

PERCENTUAIS PARA CADA PODER (DESPESA COM PESSOAL) →

  • União →
    • 2,5% – Legislativo (incluindo TCU)
    • 6% – Judiciário
    • 40,9% – Executivo (incluindo o Judiciário, MP e Defensoria Pública do DF)
    • 0,6% – Ministério Público Federal
  • Estado →
    • 3% – Legislativo (incluindo TCE)
    • 6% – Judiciário
    • 49% – Executivo
    • 2% – Ministério Público Estadual
  • Município →
    • 54% – Executivo
    • 6% – Legislativo (incluindo TC, onde houver)

Na visão de Régis Oliveira, a Lei Complementar 101/2000 (LRF) infringiu o princípio federativo ao limitar gastos com pessoal dentro das esferas estaduais e municipais. A União tem a competência de estabelecer normas gerais de direito financeiro, e esmiuçar desta forma as percentagens devidas não parece, para o autor, uma norma geral.

“Parece evidente que a Lei Complementar 101/2000, ao descer a detalhes, especificando percentuais e impondo-os a Estados e Municípios, extrapolou a norma de competência estabelecida no 1º do art. 24 da CF, invadindo, pois, atribuições próprias das entidades federativas menores. Logo, inconstitucionais, não podendo prevalecer”. (OLIVEIRA, p. 430).

O Supremo Tribunal Federal, em julgamento que se deu por seis votos a cinco, entendeu constitucional o referido artigo.

  1. DÍVIDA PÚBLICA E O EMPRÉSTIMO PÚBLICO
  • A dívida pública existe justamente em decorrência do empréstimo.

É a obrigação que o Estado possui em relação ao credor, em decorrência de uma operação de crédito (empréstimo público). Na lição de OLIVEIRA SALAZAR, a dívida pública “deriva da administração financeira do Estado, tendo por fim obter recursos para satisfazer as despesas públicas. Esta dívida é que é a dívida pública propriamente dita e tem como fonte única os empréstimos públicos”.

A dívida pública mede o nível de confiabilidade do Estado. Ele só irá contrair dívida pública se os seus credores acreditarem que, ao realizarem o empréstimo, serão pagos devidamente no prazo estipulado. Para HECTOR VILLEGAS, a dívida pública é a capacidade política, econômica, jurídica e moral de um Estado para obter dinheiro ou bens por meio de empréstimo. Lembrando que o empréstimo pode ser tanto interno quanto externo, ou seja, nacional quanto internacional.

Portanto, o EMPRÉSTIMO é a operação de crédito pela qual o Estado obtém o empréstimo pretendido e, consequentemente, contrai a dívida pública como obrigação para com os emprestadores.

Dívida pública não é receita do Estado, uma vez que não permanece no patrimônio. No entanto, ela será considerada como tanto no orçamento somente para fins contábeis, apesar de juridicamente não o ser → é MOVIMENTAÇÃO DE CAIXA.

O Estado pode optar por contrair dívida pública por diversas razões, dentre elas →

  • Cobrir déficit de caixa – durante o exercício financeiro para despesas pontuas; é de curto prazo e mais conhecido como antecipação de receita orçamentária.
  • Cobrir déficit de orçamento – de longo prazo → receitas insuficientes para arcar com o previsto no exercício financeiro.
  • Esterilizar poder de compra – como método de tirar dinheiro de circulação.

A autorização para empréstimo deriva sempre de lei, e é efetuado por meio de contrato. A própria LOA pode autorizar estas operações. Para operações internacionais, deve-se ter autorização do Senado Federal, inclusive para Estados e Municípios.

É regido pelo princípio da TRANSPARÊNCIA → todos os recursos provenientes do empréstimo devem estar previstos no orçamento.

O endividamento é vedado na medida que comprometa futuras gerações.

  • Pode a União emitir títulos de dívida, realizar operações de crédito externas ou internas.
  • Não pode a União realizar empréstimos a outros entes.
  • Estados e Municípios não podem emprestar entre si nem de instituições financeiras por eles controladas.

CLASSIFICAÇÃO →

  • Empréstimos Compulsórios – emprestador não precisa anuir; é como se fosse um tributo.
  • Empréstimos Voluntários – emprestador realiza a entrega conforme sua conveniência/interesse.
  • Empréstimos Perpétuos – obtidos sem previsão de amortização, ou seja, serão pagos somente os juros.
  • Empréstimos Temporários – com prazo de amortização definido no contrato.
  • Dívida Interna – obtida no mercado interno por meio de títulos.
  • Dívida Externa – obtida no mercado externo; depende de autorização do Senado Federal.
  • Dívida Fundada/Consolidada – contraída a longo prazo, tendo pagamento alongado por mais de doze meses. É decorrente de financiamentos ou empréstimos que deverão ser amortizados em um ano.
  • Dívida Flutuante – similar à anterior, só que com prazos menores do que um ano.

→ ANTECIPAÇÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA

  • Operações de curto prazo que se destinam a atender eventuais faltas momentâneas de caixa
  • Há necessidade de autorização legislativa, mas não precisa estar necessariamente na lei orçamentária.
  • Para pagamento de dívida de curto prazo
  • Pode ser contraído depois de 10/Jan e deve ser paga até 10/Dez.
  • Só pode ser feito UMA por exercício financeiro.
  • É a antecipação de uma receita futura, e não a produção de nova receita.
  • Pode haver VINCULAÇÃO de impostos para o pagamento desta dívida.
  1. PRECATÓRIOS

Na definição de Régis Fernandes de Oliveira (CURSO DE DIREITO FINANCEIRO, RT, 2006):

“Precatório ou ofício precatório é a solicitação que o juiz da execução faz ao presidente do tribunal respectivo para que este requisite verba necessária ao pagamento de credor de pessoa jurídica de direito público, em face de decisão judicial transitada em julgado. (…) Quando alguém entende ter um direito perante o Poder Público e, exauridas as vias administrativas para seu reconhecimento e satisfação, ingressa no Poder Judiciário com a necessária ação, uma vez resolvida esta, CONDENADA A FAZENDA PÚBLICA, O MECANISMO DE SATISFAÇÃO DO CRÉDITO É O PRECATÓRIO. Liquidada a condenação, apurado seu quantum, o juiz expede o ofício ao presidente do tribunal, comunicando seu montante e solicitando a ele que requisite a quantia necessária ao pagamento do crédito”.

  • Dívida contraída JUDICIALMENTE pelo Estado
  • O precatório é, portanto, um OFÍCIO PRECATÓRIO LEVADO A JUÍZO.
  • Só existirá, portanto, quando sentença transitada em julgado reconhecer a existência da dívida do credor com o Poder Público.

Os bens públicos são indisponíveis e impenhoráveis; portanto a execução à Fazenda Pública se dá de forma diversa à execução comum.

Precatórios são realizados, via de regra, pela ordem cronológica → em prol da impessoalidade e da isonomia.

O Estado não é obrigado a pagar precatórios → ele tem, mesmo que pareça ilógico, o direito de desrespeitar ordens judiciais que lhe determinem o pagamento destes. Existem dispositivos que exigem o pagamento, caso ele não seja efetuado. Estes, no entanto, não são aplicados com frequência, como, por exemplo, a possibilidade de intervenção federal.

Na Constituição Federal → art. 100º → os pagamentos se darão, via de regra, em ordem cronológica da apresentação dos precatórios. Os demais parágrafos contêm, por vezes, preferências, como a do §1º, que dispõe que os precatórios que contenham créditos alimentares têm preferência no pagamento em relação aos outros.

Crédito Alimentar →

  • É aquele imprescindível à subsistência do credor, englobando créditos provenientes de salários, vencimentos, proventos, pensões, benefícios, indenizações por morte ou invalidez, etc.
  • Para que haja controle de pagamentos, é necessário sim que inclusive estes se façam por meio de precatórios.
  • No entanto, como dito, o art. 100 §1º traz a estes uma preferência → deve haver atualização e pagamento imediato em seu montante integral. Eles também não se submetem aos dias do ano necessários para que se apresente os precatórios comuns.

Dívidas de Pequeno Valor (RPV) →

  • Nem chegam a integrar os precatórios, são pagos diretamente. Não faria sentido credores de pequeno valor terem de esperar na fila os morosos processos de pagamento de precatórios volumosos → por isso têm essa preferência.
  • A Fazenda é intimada a se manifestar sobre estas dívidas, depositando diretamente o valor se com elas concordar.
  • É vedado, via de regra, fracionar o crédito para que ele se transforme em RPV; isso seria uma manobra na execução para não precisar de precatórios.
  • Permite-se o fracionamento, no entanto, (art. 100 §2º CF) para idosos ou doentes, para que tenham preferência no recebimento seus créditos. A preferência destes é em relação inclusive aos créditos dispostos no §1º, que tratam das dívidas alimentares e já possuem preferência sobre os precatórios comuns.
  • Lei estadual/municipal determina o valor do RPV (Municípios: 30 salários mínimos; Estados: 40 salários mínimos).

Sentença no juízo da execução →

  • Deve-se intimar a Fazenda Pública para o pagamento (se ela concordar, paga) para que esta se manifeste sobre a existência ou não dos débitos ao credor (tem 30 dias para fazê-lo).
  • Se a Fazenda não se manifestar, ou se manifestar pela inexistência do débito, o Tribunal deve analisar os documentos e apresentar o ofício (se faltar algum dado no ofício este deve voltar ao credor para que o complete). O momento de apresentação é o momento do ofício de precatórios. Se for até 1º/Jul, fica pro exercício financeiro atual; se for depois, pro seguinte.

“Art. 100: Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. 

  • 1º Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2º deste artigo.
  • 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório, ou sejam portadores de doença grave, definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório (…)”.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

  • Suas competências estão dispostas no art. 71º da CF.
  • O TCU tem 6 Funções:

CONSULTA →

  • Auxilia o trabalho do poder Legislativo, apreciando contas do Presidente e emitindo um parecer sobre elas. Os Tribunais de Contas estaduais seguem a mesma lógica.
  • Os pareceres são encaminhados aos legislativos, para que a comissão mista delibere sobre eles, aprovando-os ou não. Logicamente, são imiscuídos por juízo político.
  • O parecer do prefeito é passado à câmara de vereadores.

JULGAMENTO →

  • Administradores públicos, Presidentes de entidades públicas, gerentes, diretores ou qualquer outra atividade que mexa com dinheiro público é passível de ter sua conduta efetivamente JULGADA pelo TCU. Exemplos: reitor de Universidade Federal; indivíduo que realiza empréstimos de dinheiro público para a realização de algum programa.
  • A natureza de suas decisões é de ATO ADMINISTRATIVO.
  • Suas decisões têm o condão de avaliar, entender e reputar bem ou mal prestadas as contas do Poder Público
  • Além disso, têm força cogente, ou seja, suas decisões devem ser respeitadas, caso contrário seu pronunciamento não passaria de um mero formalismo.
  • No entanto, a matéria decidida pelo TCU pode ser reapreciada pelo Poder Judiciário, caso este seja requisitado para tanto, nos casos em que se considerar que houve dano a direito de alguém. Isso se dá em prol de dois princípios:
    • O princípio dispositivo → não pode de ofício o Poder Judiciário revisar decisões do TCU.
    • 5º XXXV CF → “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
  • O uso de dinheiro público enseja a prestação de contas ao TCU sobre estes recursos.

FISCALIZAÇÃO →

  • O TCU aprecia a admissão de pessoal para cargos públicos para fins de REGISTRO.
  • Todo o ingresso e saída de pessoal deve ser controlado pelo TCU.
  • Não pode corrigir atos de nomeação ou aposentadorias, mas pode indicar o erro administrador para que este o faça.
  • Se o TCU detecta que houve falha em concurso público, por exemplo, ele notifica o administrator competente.
  • O administrador, no entanto, não está vinculado a este “aviso” do TCU.
  • Pode o TCU, também, realizar auditorias determinadas pelos administradores hierarquicamente superiores aos fiscalizados → auditorias contábeis, financeiras, orçamentárias, etc.
  • Todos que tenham guarda de dinheiro público, portanto, estão obrigados a prestar contas e estão sujeitos à fiscalização do TCU, por força de dispositivo constitucional.

INFORMAÇÃO →

  • Tem a função de pedir e prestar informações para embasar seus pareceres
  • Como órgão auxiliar do Congresso Nacional (não sendo hierarquicamente inferior a este por causa disso) o TCU tem o dever de, sempre que solicitado, prestar as informações necessárias ao Congresso a respeito de fiscalização contábil, orçamentária, etc.

SANCIONATÓRIA →

  • Condenação do TCU tem força de título executivo → quem deve cobrar e executar é o próprio credor.
  • 71º VIII → incumbe ao TCU “aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário”.

CORRETIVA →

  • TCU deve assinar prazo para que órgão ou entidade que haja cometido ilegalidade adote as providências necessárias para devido cumprimento da lei, abrindo sempre espaço para o contraditório.
  • Se a correção não foi possível, deve o TCU sustar a execução do ato impugnado que esteja causado danos ao erário.
  • TCU pode sustá-lo diretamente, tendo a sustação uma eficácia imediata.
  • Decide cautelarmente → poder cautelar.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

  • 1º – No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
  • 2º – Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
  • 3º – As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.
  • 4º – O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades”.

FONTES:

  • Aulas do Professor Rodrigo Luís Kanayama
  • Curso de Direito Financeiro – Régis Fernandes de Oliveira, 2006.
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